建议 | 防止操控中标结果，87号令修订需进一步规范投标样品

2021年4月30日，财政部公布《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《修订草案征求意见稿》），对《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）进行了修订。笔者就进一步规范投标样品问题谈一谈自己的看法及建议。

利用投标样品操控中标结果情况普通存在

从《修订草案征求意见稿》中，可以发现对于87号令第二十二条关于投标样品的规定未做任何改动，笔者对此感到非常遗憾。实务操作中，潜在投标人与采购人及其委托的代理机构利用此条规定进行操控中标结果的情况比较普遍，主要体现在：

滥用投标样品。由于87号令第二十二条第一款关于投标样品的规定过于原则和宽泛（表述为：仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求等特殊情况除外），无法规范采购人及其委托的代理机构为了操控中标结果而故意不明确采购需求，滥用投标样品。如普通设备、普通金属家具、通用印刷品等都不需要投标样品的采购项目，大量要求投标样品。

要求投标样品过于复杂。潜在投标人短时间无法完成样品制作和出具检测报告，对于事先没有与采购人及其委托的代理机构有过联络的潜在投标人，不可能在等标期内准备好符合招标文件的要求的投标样品。

过分要求检测报告。对出具检测报告的检测机构有限制，检测内容过多，检测机构不可能在等标期内出具检测报告。只有那些事先与采购人及其委托的代理机构有过联络的潜在投标人，才可能提前拿到符合招标文件要求的检测报告参加投标。

样品的技术要求过于苛刻，一般市场上无法找到相应的原材料来制作投标样品。比如投标样品所要求的某个金属元素含量过低，非故意特制无法满足样品的技术要求，一般潜在投标人根本就无法在等标期内从市场上找到相应的原材料制作符合要求的投标样品。

样品主观评分，没有量化标准，分值大，自由裁量权大。通过自由裁量权大的主观分值评审，采购人代表或者评审专家可以随意打人情分，在样品分上随意拉大投标人总得分的距离，操控某投标人中标。

如此，控标的潜在投标人与采购人及其委托的代理机构勾结，利用投标样品实现对中标结果的操控。

87号令第二十二条第一款与第二款相互矛盾

87号令第二十二条第一款对要求投标样品的目的作了规定：对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求。（“仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求”的表述不准确。其实，仅凭书面方式不能准确描述采购需求是要求投标样品的原因，需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求是要求投标样品的目的。准确的表述应当是：仅凭书面方式不能准确描述采购需求而需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求。）从中可以得出结论：凡是可以用客观指标表述采购需求的都不能要求投标样品，样品仅限于需要评审者用观感、触感、嗅感等主观感受来判断是否满足采购需求。但第二款规定：提交相关检测报告。此规定表明样品本身是可以通过检测报告来体现其是否满足采购需求的，而检测报告的数据是客观指标的反映。换句话说，第二款的意思是样品是可以用客观指标来描述的（体现在检测报告内容上）。如此，则采购人直接用检测报告上的客观指标数据作为采购需求即可，不存在第一款所说的“仅凭书面方式不能准确描述采购需求或者需要对样品进行主观判断”。对样品可以出具客观检测报告的情形下，采购需求可以客观准确描述，而不需要主观判断。

再者，87号令第二十二条第二款还规定：样品的评审方法以及评审标准。此规定被普通理解为样品可以作为综合评分法中的评分因素，事实上实务操作中也是这样操作的。但样品作为综合评分法中的评分因素又与第一款规定的“对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求”的目的矛盾了。第一款此项规定明确样品仅用于进行主观判断以确认是否满足采购需求。也就是在评审中，仅可以在符合性审查中对投标样品进行符合性评审，以确认投标人提供的样品是否满足采购需求。满足的，符合性审查通过，不满足的，则符合性审查不通过。第一款规定排除了投标样品作为评分因素，但第二款却又规定（或者被普通理解为）可以作为评分因素，相互矛盾。

87号令修订强调对采购需求客观、明确的项目，才采用招标方式采购，如此，应当禁止要求投标样品

《修订草案征求意见稿》第四条第二款、第十一条都要求采用招标方式采购货物和服务的，采购需求应当是客观明确的。财政部《关于<政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）>的说明》中提到：首先从源头上规范招标的范围，防止需求不清的项目滥用招标。强调对采购需求客观、明确的项目，才采用招标方式采购；其次是完善评审制度，在需求客观、明确的基础上，着力增强评审规则的刚性约束，包括强调最低评标价法的应用，强化综合评分法评审因素的客观量化要求等，减少人为因素影响。而87号令第二十二条（《修订草案征求意见稿》第二十八条）关于投标样品的规定，却又明确采购需求无法客观、明确的特殊项目采用主观判断来评审。此条关于投标样品的规定实际上又与本次修订87号令的主要目的和希望达到的结果背道而驰。

规范建议

此次修订87号令强调对采购需求客观、明确的项目，才采用招标方式采购是完全正确的。在此目标指引下，解决“仅凭书面方式不能准确描述采购需求而需要对样品进行主观判断以确认是否满足采购需求”的实务操作需要，需要重新审视和规范投标样品，有必要突破固有的思维限制，引入招标实样。

为此笔者提出如下建议：

第一个建议：采用招标实样，解决采购需求客观、明确的要求。由采购人根据其对采购需求的要求和理解制作招标实样。采购人对制作好的招标实样交由检测机构进行检测，形成有客观数据的检测报告，再用检测报告中的客观数据指标来准确表达采购人的采购需求。此种方法下，则禁止要求投标人提供投标样品。

第二个建议：采用招标实样，由采购人根据其对采购需求的要求和理解为潜在投标人制作招标实样，用实物样品的方式来准确表达采购人的采购需求。潜在投标人根据招标实样分析采购需求，制作投标样品。评审专家在符合性评审时，把投标人提供的投标样品与采购人的招标实样进行主观比对判断，以确认是否满足采购需求。

实务操作中的确有极少数采购项目客观上无法完全对采购需求进行客观、明确的描述，而需要通过对投标样品的观感、触感、嗅感等主观感受来判断是否满足采购需求。因此，笔者认为87号令修订引入招标实样后，还需要进一步规范投标样品。首先，需要明确投标样品的使用范围。修订中总结20年来政府采购的经验等，直接规定哪些品目才可以采用投标样品，以指导采购人编制招标文件，增强规定的可操作性。一般而言，特殊印刷品表现效果、木制家具表面质量、特殊服装面料质量采用投标样品，其他的品目都可以通过文字、图片或者其他方式进行客观、明确的描述，不需要投标样品。其次，应当明确，投标样品仅限于在符合性审查中，评审专家通过观感、触感、嗅感等主观感受来判断是否满足采购需求，禁止作为评分因素，禁止要求潜在投标人提供检测报告，禁止评标现场通过仪器、机器等对投标样品进行评审（因为此评审不是主观感受评审，而是客观评审）。最后，投标样品不可检测的原则贯彻到履约验收中。履约验收中，按样验收，也仅是对交货货物进行观感、触感、嗅感等主观感受来判断是否与保存的投标样品一致，而不是可以用客观检测报告来判断。

具体实务操作中，可以把前两个建议配合使用，即首先采用第一个建议来明确采购需求，禁止要求投标样品。如果对招标实样进行无法进行客观检测或者检测无法完全体现采购需求的，则可以要求投标样品，即采用第二个建议。

如此，则87号令第二十二条（《修订草案征求意见稿》第二十八条）修改为：采购人、采购代理机构对仅凭书面方式不能准确描述采购需求的特殊印刷服务、特制木质家具、特殊服装（面料）等品目采购，可以制作招标实样体现采购需求。可以通过对招标实样进行检测，用检测报告描述采购需求的，不得要求投标样品。无法对招标实样进行检测，或者检测报告无法准确描述采购需求而需要对投标样品进行主观判断以确认是否满足采购需求的，可以要求投标人按照招标实样提供投标样品。评标委员会在符合性审查时应当比对投标样品与招标实样，按照招标文件确定的标准主观判断投标样品是否实质性响应招标实样体现的采购需求。

采购活动结束后，对于未中标人提供的样品，应当及时退还或者经未中标人同意后自行处理；对于中标人提供的样品，应当按照招标文件的规定进行保管、封存，并作为履约验收的参考。